[摘要]十九届五中全会指出，推动区域协调发展，推进以人为核心的城镇化。特色小镇作为促进城乡融合发展和乡村振兴的重要载体，对促进都市圈协同高水平质量的发展产生多重效应。同时，特色小镇的规范健康发展面临着多重阻滞因素：与都市圈协同发展能力严重不足，要素性制约瓶颈较多，要素市场发展明显滞后；与中心城市产业关联弱，产业引领作用不强；对城市高端要素吸引力不足，功能融合程度不深入等诸多现实挑战。在都市圈协同发展视野下促进特色小镇健康发展，必须充分释放特色小镇在空间区位、产业基础、市场要素、资源禀赋和政策红利等方面的优势。一要加强顶层设计，将特色小镇打造成都市圈要素市场改革高地；二要以产业为核心，将特色小镇打造成都市圈特色IP品牌形象集聚地；三要促进产城人文融合，将特色小镇打造成都市圈宜业宜居宜游新空间。
近几年，特色小镇蒸蒸日上，截至2018年年底，住建部在国家层面先后认定和公示了403个全国特色小镇，各地方省级特色小镇数量为996个。特色小镇建设席卷全国，数量飞速增加，但也出现了盲目跟风建设的现象，有的特色小镇建设质量不高。为了进一步促进特色小镇的规范健康高水平质量的发展，2020年9月，国家发改委发布了《关于促进特色小镇规范健康发展的意见》，进一步明确了特色小镇建设的总体要求、根本原则、主要任务、规范管理及组织实施，要求精准把握特色小镇区位布局，主要在城市群、都市圈、城市周边等优势区位或其他有条件区域进行培育发展，根据特色小镇多数位于城乡接合部的区位特点，推动其先行承接城乡融合发展等相关改革试验，努力探索微型产业集聚区高水平发展的经验和路径。[1] 本文研究对象主要为处于都市圈城乡接合部区位特点的特色小镇，这类特色小镇在都市圈具有优势区位发展条件，可以有效利用核心城市外溢要素和农村地区优势资源，以产业特而强、功能聚而合、形态小而美、机制新而活为发展目标，成为促进都市圈产业协同发展、城乡融合发展和乡村振兴的重要平台，对于形成疏密有致、分工协作、功能完善的都市圈发挥着重要作用。
都市圈是城市群城镇化空间形态，是城市群内部以超大特大城市或辐射带动功能强的大城市为中心、以1小时通勤圈为基本范围的城镇化空间形态。2019年2月发布的《国家发展改革委关于培育发展现代化都市圈的指导意见》指出，以促进中心城市与周边城市（镇）同城化发展为方向，培育发展一批现代化都市圈。[2] 中国当前都市圈在空间上表现为“中心—外围”结构，当中心城市发展到某些特定的程度，就会出现人口和产业溢出效应。从国内外特色小镇发展规律来看，大多数特色小镇都分布在环中心城市地带，处于中心城市要素外溢圈层内，时间距离在1小时通勤圈内，特色小镇作为都市圈中的重要节点，特色小镇应该发挥要素成本低、生态环境好、体制机制活等优势，从促进都市圈协同发展方面出发，充分的发挥“承”中心城市“启”农村腹地功能作用，既要有效承接中心城市外溢资源要素，与中心城市形成产业体系、功能结构互补的协作关系，又能带动外围乡村地区的发展，成为促进城乡融合、以城带乡的重要载体，推动都市圈协同高质量发展。
从西方国家城市化过程来看，大城市发展到某些特定的程度都会通过建立卫星城来缓解人口、就业、土地、环境、资源等压力，利用大城市外溢效应，将中心城市要素引流到卫星城。一是特色小镇能增进中心城市发展的正外部效应。在都市圈发展过程中，通过适当行政干预会扩大中心城市溢出效应，特色小镇作为市场和行政手段的产物，能有效承接中心城市资本、劳动力、技术等外溢要素，成为扩大中心城市溢出效应的重要载体，促进外围地区产业化水平和产业体系转型升级，实现高端产业在大中城市和特色小镇一起发展，拉动农村腹地经济社会持续健康发展，推动中心城市与周边城市（镇）同城化发展。二是特色小镇能缓解中心城市发展的负效应。随着中心城市资源受环境约束越来越严重，特色小镇后发优势逐渐凸显，与中心城市过度商业化、城市化相比，特色小镇具有距离中心城市近、要素成本低、生态环境好、体制机制活等优势，能有效缓解中心城市人口与资源之间的矛盾，成为外溢资本、技术、信息、产业作用的最大收益地区，蕴含着巨大的发展空间和投资机会，成为高端产业高质量发展、高级人才集聚的重要空间载体。三是特色小镇能成为都市生活的调和剂及舒缓剂。受中心城市限购、限贷政策的影响，特色小镇将成为半脱离中心城市生活的首选，与“拥挤、污染、忙碌”的中心城市相比，市郊特色小镇具有自然资源丰富、生态环境优美、文化气息独特等优势，1小时通勤圈快速缩短了中心城市与市郊特色小镇之间的距离，节约了人们往返上班和出城游玩的时间成本，满足城市人释放压力、短距离休闲和定居生活的需求。
现阶段，我国优先启动都市圈协同发展战略，如何增强综合发展能力和协同发展水平是关键。[3] 建立现代化产业链生态体系是推动都市圈协同高水平质量的发展水平的关键一环。一是特色小镇能够强化、延伸、补充中心城市产业链。特色小镇能优化都市圈产业链生态体系在于其本身就是以产业为中心，以微型产业集聚区为空间单元，具有“产业+区位+机制”多元竞争优势，是产业集聚、人才汇聚、创新发展的新高地，在吸引“独角兽”企业、行业领军企业等方面作用显著，可以有效培植企业未来的发展新活力、释放创新发展新动力、优化布局聚合力，强化、延伸、补充都市圈产业链，并与中心城市产业链、供应链、创新链、人才链、资金链协同发力和深层次地融合，构建“中心城市+特色小镇”现代化产业链生态体系。二是特色小镇可以在一定程度上促进农村产业融合和现代化。凭借特色小镇这一产业集聚和创新创业平台，加快都市圈内城乡要素间的相互流动，进一步畅通农村产品向都市圈中心输送及中心城市优质资源下乡流动通道，通过种种优势资源要素重组发展，提升农村产业活力、推动农村产业融合发展、促进农村产业现代化，形成完善的“中心+外围”都市圈产业生态体系，进一步强化都市圈中心与外围地区的产业协同和创新协同，推动都市圈协同高质量发展。
特色小镇处于链接城乡的中间地带，这种区位特征决定了特色小镇是乡村振兴和城乡融合发展的重要平台。[4] 从农村角度看，特色小镇是城市功能的有效延伸，有完整的商业生态和公共服务系统，在承接中心城市外溢要素的同时扩大中心城市的辐射范围，提升农村地区经济功能和社会功能，能加快推进城市资本、技术、人才下乡进程，畅通工业品下乡和农产品进城渠道，实现城乡要素融合互动、资源优化配置，形成以城带乡、乡村振兴、城乡融合发展的新格局。一是特色小镇以特色产业为核心，其产业蕴含的科技、人才、金融等资源会产生外溢效应，同时特色小镇会吸引大量的花钱的那群人，农村产业可以借机延长产业链，提高农业附加值，形成现代农业产业模式和创意农业模式，进一步夯实农村的产业支撑体系。二是以特色小镇为窗口传承和提升农村优秀文化，利用现代科技发展文化创意产业，丰富农村文化资源，提高小镇吸引力。三是以特色小镇为示范改善农村公共服务，将更多教育、医疗、健康、文化等资源引入和辐射到农村地区，推动农村公共服务供给向规模化和高水平质量的发展。四是以特色小镇为平台和载体吸引人才，打通智力、技术、管理等优势资源下乡通道，为乡村振兴提供人才支撑。
近几年，处于都市圈城乡接合部的特色小镇发展迅速，给都市圈带来了新动力，这类特色小镇虽然区位条件优越，但有的在规划设计时没有放在都市圈协同发展总体设计中，相关配套政策不完善，有的对特色小镇的内涵把握不清、主导产业薄弱，导致特色小镇与都市圈协同发展能力严重不足，存在以下一些阻滞因素。
这类特色小镇与中心城市相比，存在要素市场化配置改革相对滞后，要素流动体制机制不健全，要素市场化配置范围有限，加上政府监管和执行不到位等问题，导致土地、资金、技术、劳动力、数据等要素资源紧张，企业主体作用不强，营商环境短板凸显。一是特色小镇在规划、建设、运营中政府干预过多，企业主体作用不强，市场化程度不足。如成都龙潭水乡小镇在前期没有充分论证建设的可行性、产业活力和市场潜力，盲目跟风建设，投资建设中主要靠地方政府决策、地方政府资金推动，没有发挥市场主导、企业主体作用，很多问题在规划时就存在，导致特色小镇开发建设失败。二是农村土地市场化改革滞后，导致特色小镇发展用地指标短缺。这类特色小镇虽然处于城乡接合部，比城中特色小镇土地资源丰富，但是由于农村土地市场化改革相对滞后，在不能触碰耕地红线和生态红线、农村集体建设用地指标紧张的前提下，怎么来实现农村集体经营性建设用地直接入市交易、更加集约高效利用农村闲置用地，慢慢的变成了降低特色小镇土地成本的关键。三是投融资机制不健全，金融资源流入难，融资难、融资贵问题凸显。这类特色小镇处于都市圈外围，受中心城市虹吸效应的影响，金融资源更多流入中心城市，加上投融资机制改革不健全，金融市场和金融服务体系发育迟缓，在严监管去杠杆、融资政策收紧的趋势下，特色小镇普遍存在融资渠道狭窄、资金流结构单一等问题，导致特色小镇在投资建设发展过程中存在资金链断裂的风险。如模客小镇在建设过程中由于资金不足、融资不充分，以及地方政府承诺的补贴特别是土地指标没有到位等原因，导致资金链断裂。四是人才、技术、数据市场发育迟缓，高端要素信息资源短缺，在高新技术产业，数字化的经济新产业、新业态和新模式方面发展都严重滞后于中心城市，不能有效实现对周边产业的吸纳和带动。
这类特色小镇虽然在都市圈中靠近产业资源地，但有的未与中心城市形成产业关联，仅仅依靠本地传统产业拉动，传统产业没有升级，没有引流中心城市具有竞争力的产业，没形成“传统产业+”的产业高质量发展模式，导致产业竞争力不强。一是有的特色小镇虽然已有主导产业方向，但是缺少有突出贡献的公司，行业细分不够，支撑性、主导性产业不够突出，产业竞争力不强，与周边地区存在产业同质竞争或者恶性竞争的问题；同时围绕主导产业进行产业链延伸不足，没形成“特色产业+特色产品+特色服务”链条，缺乏“产业本身+产业应用+产业服务”的核心结构，造成产品档次、技术上的含金量、附加价值和知名度不高，导致特色小镇产业高质量发展空间十分有限。二是吸引产业和产业体系关键环节的能力不够，未与中心城市形成产业发展协同和互补关系。关键环节是产业和产业链条的核心，只有吸引关键环节才能赋予特色小镇产业独特性和不可或缺性，由于没关键环节，导致特色小镇对中心城市产业的补链和强链功能不突出。三是特色产业布局不合理，有的仅仅是产业集聚区，产业功能划分不明确，导致特色小镇功能单一；有的过于分散，没形成联动和抱团发展，导致产业信息不畅、产业活力不足、交易成本高，没形成产业聚集和规模效应。四是存在重房地产轻实体产业的倾向，有的特色小镇仅仅依托当地优越的自然生态环境，过度开发房地产和旅游服务业，受前几年房地产行业整体过热的影响，虽然短期有成效，但由于缺乏实体产业的拉动，导致小镇发展后劲不足，引发特色小镇就业难、转移人口融入难、公共服务不足等一系列突出问题。
多种功能融合是特色小镇区别于工业园区、田园综合体、建制镇、旅游度假区、孵化器的核心特征，功能融合慢慢的变成了衡量特色小镇发展综合水平的重要指标。[5] 一是对都市圈人才要素吸引力不足，创新创业生态功能弱化。高品质人才对综合功能和发展环境尤为看重，与中心城市比，有的特色小镇虽然自然条件优越，但人文、人居环境相对弱，缺少创业创新的环境和平台，缺少智慧、便捷的社区服务和商业圈，缺少生态优美的小镇环境，对城市高品质人才吸引力不足，导致特色小镇不仅缺少专业运营人才和团队，更缺少创业创新人才引领创业就业。二是对都市圈高端企业和企业高端环节要素吸引不足，有的特色小镇由于缺乏良好的营商环境和公共性、平台性产业配套设施，服务公司发展的功能不足，高端企业和企业高端环节要素不愿来。三是有的特色小镇生产、生活、生态功能相互分离，功能融合作用弱化。有的特色小镇仅仅是要素和产业集聚地，生态、生活、文化等功能弱化；有的特色小镇仅仅突出旅游和商业功能，社区功能、创新功能、生产功能弱化；有的特色小镇治理模式粗放落后，政府、企业、居民之间缺少共治平台，小镇整体治理水平和质量不高。
“十四五”时期，我们该从促进区域协调发展的战略高度看特色小镇与都市圈协同发展的关系，立足“特色小镇作为一种微型产业集聚区，具有细分高端的鲜明产业特色、产城人文融合的多元功能特征、集约高效的空间利用特点”，[6] 从发展规划、要素市场、产业体系、生态环境、公共服务、空间布局等入手，将特色小镇打造成都市圈要素市场改革高地、都市圈特色IP品牌形象集聚地、都市圈宜业宜居宜游新空间，充分释放特色小镇对都市圈协同发展的促进效应。
特色小镇培育建设，要强化顶层设计，突出企业主体地位，健全要素市场化配置体制机制，围绕优化政策软环境、基础设施环境、社会服务环境、市场环境、商务成本环境等发力，打通人才、技术、资金、土地、信息、物流等要素通道，激活要素市场活力。如杭州梦想小镇，在设计理念上秉持“先生态，后生活，再生产”的理念，在规划上打破土地制约要素，充分体现了信息经济时代城市与乡村和谐共生的关系，以“田野环”和“功能核”塑造城市与田野相融合的、非高密度集聚的互联网创新创业小镇空间特色，通过打造“开放、包容、创新、服务”的政务生态系统，充分释放企业活力，目前已吸引近400个创业项目、5000名创业者入住。[7] 从杭州梦想小镇的案例能够准确的看出，通过政府政策引领充分释放要素市场活力是特色小镇发展的基础。一要创新规划与管理，将特色小镇规划纳入都市圈协同发展总体设计中，高起点、高标准编制特色小镇发展规划，强化项目推动效应，强化监管，保障项目建设质量。二要坚持市场主导、政府引导的原则。在特色小镇的建设运营中要厘清政府与市场的关系，完善以企业投资为主体、多元主体共同参与的特色小镇投资运营管理模式，强化市场的主导作用，充分释放小镇企业活力；通过强化政策引导作用，刺激市场主体扩大有效投资，在保证经济效益的同时，提升公司投资的社会效益，释放企业在促进、带动就业的作用，督促企业完善员工社会保障和福利，强化企业社会责任。三要深化“放管服”改革，优化营商环境。政府要做好权力的减法和服务的加法，给小镇企业赋能增权，要优化政务服务功能，在小镇内建设政务服务窗口，缩短企业和小镇居民审批办事的便捷性和高效性；加快融资机制改革，开拓小镇建设运营的投融资渠道，在有效控制债务风险的前提下，为特色小镇建设发展提供长周期低成本的融资服务；探索特色小镇供地用地方式改革，推动农村集体经营性建设用地直接入市交易的改革，更加集约高效地利用农村闲置用地，提高特色小镇建设用地综合利用水平。四要建立与都市圈中心城市共享协同发展机制和平台，打造与中心城市间产业协调发展机制。[8] 重构城乡优势资源要素，完善人才、技术、数据市场，促进市场和企业主导下的资金流、人才流、信息流、物流等生产要素交流与集聚，强化特色小镇对周边乡村的辐射带动作用。
强化特色小镇与都市圈的协同发展能力，其核心动力是产业引领，聚力发展主导产业，延伸产业链条，着力增强特色小镇产业创新和产业集聚功能，围绕主导产业打造特色IP品牌形象，不断充实和衍生IP内容，让特色小镇成为都市圈特色IP品牌形象集聚地，提高小镇异质性和吸引力。如靖江孤山空调小镇拥有“空调之乡”的美誉，基于孤山镇空调产业基础，以“空调+”与“空调智造”为驱动双核，以智能装备制造园区为小镇核心，着力提升产业核心竞争力，打造装备制造、产品检验测试、物流集散、科普展示功能为一体的小镇形象。强化主导产业与空调文化、旅游生态等三产业的融合，打造各产业联动发展的全产业链，致力将孤山镇打造成为迈向工业4.0的高端“智造”空调小镇。[9] 从靖江孤山空调小镇的案例能够准确的看出，特色主导产业是支撑小镇发展的核心要素。一要推动传统产业提档升级，围绕特色主导产业，充分运用现代技术提升发展现有产业，改造历史经典产业、传统工艺，加快新旧动能转换，探索和形成“历史经典产业+”模式，延伸特色主导产业链条，提升传统产业现代化水平，形成特色产业IP发展高地。二要聚焦高端产业和产业高端环节，大力引进高新技术产业，数字化的经济新产业、新业态和新模式，结合中心城市的新兴起的产业优势，抢占产业关键和核心环节制高点，以增强产业核心竞争力为抓手，通过政策倾斜，吸引人才、技术、资金等高端要素集聚，推动小镇产业高端化和产业链现代化，打造行业“单项冠军”。三要突出产业补链、强链、延链功能，明确特色小镇与中心城市及周边区域产业高质量发展的互补和协同关系，通过完善公共性、平台性产业配套设施，吸引企业关键环节和创新要素，强化与中心城市产业链关联，骨干产业突出强链，成长企业突出延链，弱小产业突出补链，实现伴生成长。四要明确产业功能，合理产业布局，打造产业信息共享平台，降低交易成本，实现特色实体产业与农业、旅游业的融合联动发展，逐步形成产业聚集和规模效应。
要围绕“坚持以人为核心的新型城镇化”的要求，统筹特色小镇生产、生活、生态空间布局，深挖、延伸、融合小镇的服务功能，提升服务水平、环境质量、文化内涵和发展品质，提高居民和游客的获得感和幸福感，将特色小镇打造成为都市圈宜业宜居宜游新空间。如杭州云谷小镇是以互联网云计算为基础发展起来的特色小镇，融合创业、创新、创意三个概念，将创新人才特区、活力创业基地、生态宜居新城三个小镇核心功能进行多功能集聚融合，针对互联网创新产业的功能需求，确定办公研发、配套居住和公共休闲三大核心功能板块，并根据年轻工程师、本地原有居民、家庭、学生、游客等不同人群的需求来做了功能细分延展，打造小镇多元功能生态。[10] 从杭州云谷小镇案例能够准确的看出，多种功能融合发展是特色小镇的核心特征。一要培育创新创业生态功能。要提高特色小镇的就业吸纳能力，吸引高素质人才的流入，加强与周边高校、科研院所、高科技企业的合作，建立创业创新孵化器和人力资源大数据库平台，夯实小镇创新发展基础。二要完善社区服务功能。特色小镇规划面积一般1~5平方公里，科学规划特色小镇的生产、生活、生态空间，完善公共服务配套，既要保留原著居民的生活空间，又要打造智慧生态小区，构建便捷的生活圈、完善的服务圈、繁荣的商业圈，提高生活服务便利性。三要挖掘特色文化功能。特色文化是特色小镇个性化的最显著标签，要挖掘本地特色文化，围绕主导产业挖掘衍生文化，促进优良历史传统文化与现代文化相融合，利用特色建筑、特色空间和特色功能，通过文化创新和演绎提高文化的吸引力和独特性，形成特色文化IP。四要增强休闲旅游功能。保护和开发特色景观资源，将美丽自然资源转化为美丽景区资源，打造特色美食体验，以小镇民宿、特色建筑、特色景观为形态发展特色居住体验，让游客在吃、住、游、购、玩的体验中感受小镇绿色、舒适、惬意的“小镇生活味道”。五要创新特色小镇治理模式，要建立灵活、智慧、高效的精细化治理平台，实现智慧管理、智慧服务、智慧监督，打造企业、居民、政府的“社会共治圈”，整体提高小镇的社会治理水平和质量。
[1][6]国务院办公厅转发国家发展改革委关于促进特色小镇规范健康发展意见的通知[EB/OL].中华人民共和国中央人民政府门户网站，
[2]国家发展改革委关于培育发展现代化都市圈的指导意见[EB/OL].中华人民共和国国家发展和改革委员会网站,
[3]陆军.都市圈协同发展的理论逻辑与路径选择[J].人民论坛，2020(27).
[4]李国英.构建都市圈时代“核心城市+特色小镇”的发展新格局[J].区域经济评论，2019(6).
[5]王博雅,张车伟,蔡翼飞.特色小镇的定位与功能再认识——城乡融合发展的重要载体[J].北京师范大学学报(社会科学版)，2020(1).
[8]赓金洲,赵迎军,宣晓等.特色小镇产业集聚与都市圈区域集聚的耦合机制研究——以浙江省为例[J].软科学，2021(4).
